Сергей Шахрай: Мы придумали Конституцию как образ желаемого будущего в России
Почему Конституция РФ 1993 года создала новую политическую реальность? Благодаря чему документ оказался долгожителем? Какой видит модель идеальной работы закона его автор и в какой исторический период так и было? За что российская Конституция получила в мировом классификаторе высочайшую оценку, почему она считается развивающейся? Нужно ли вносить поправки в Конституцию и как часто? О чем шли дискуссии с первым президентом России? Интересными фактами из истории создания главного закона страны поделился один из авторов Конституции, доктор юридических наук Сергей Шахрай в программе «Евразия. Дословно» на телеканале «МИР 24».
30 лет назад Россия обрела свой основной закон – Конституцию. Кто вас пригласил в рабочую группу Конституционной комиссии?
- Действующий текст мы писали с Сергеем Сергеевичем Алексеевым по поручению первого президента России. Конституционная комиссия начинала работать с первых дней после выборов депутатов, потому что Конституция в такие революционные периоды – это документ, который создает новую политическую реальность.
Вы – автор первого варианта Конституции. Он вошел в историю как «вариант ноль». В итоговый документ какая часть вошла?
- Когда Ильфа и Петрова спросили, как они пишут вместе свои произведения, они ответили: «Один стережет рукопись, другой бегает по издательствам». У меня был свой проект Конституции, это «вариант ноль», а у моего соавтора, сильнейшего теоретика права в нашей стране Сергея Алексеева, был свой проект. Когда появилось такое срочное поручение, мы решили, что возьмем лучшее из наших документов, но не получилось. Во всем мире Конституции принимаются тогда, когда надо подвести итог какой-то революции, новому балансу сил, и зафиксировать это.
В России все по-другому?
- В России все по-другому, в данном случае, тем более. 1993 год – это был период безвластия по горизонтали (съезд, президент, правительство) и по вертикали (центр, регионы). Ничего готового к тому, чтобы записать Конституцию, не было. Мы придумали Конституцию как образ желаемого будущего, образ того, какой должна быть Россия, по нашему мнению. Взяли три странички текста, записали те положения, которые уже не вызывали в обществе скандалов, конфликтов. Их хватило на первый раздел, который называется «Основы конституционного строя», где сказано о том, что Россия – светское, демократическое государство, в нем есть многопартийность, разделение властей, частная собственность, – уже никто не возражал, что она должна быть.
Второй раздел почти полностью был взят у Сергея Сергеевича. Это всеобщая декларация прав и свобод человека, только в российском варианте. Главное там было – революция, между прочим. Что не государство нам дает права, а мы создаем государство, и все права у нас от рождения.
Это современно!
- Да, до сих пор, спустя 30 лет, хотя все может меняться. Остальные разделы мне пришлось писать, потому что надо было найти решение, как сделать власть стабильной. Вроде бы, просто: Бермудский треугольник «президент – правительство – парламент». Но мы написали Конституцию как процедуру, что надо делать, когда конфликт между парламентом и правительством, когда конфликт между центром и регионами. Записали те правила, которые позволяют избежать конфликта. Оказалось, что неважно, кто конкретный президент, премьер, а важно, что делать: набирать 112, звонить 03. Оказалось, что это главное правило того, что Конституция уже прожила 30 лет.
Ваша часть – это самая сложная работа?
- Мы все равно работали вместе.
Журналисты иногда пишут о том, что было влияние французской Конституции на проект. Это правда?
- Почему мы всегда думаем, что кто-то нам написал? Французы, американцы… Поверьте мне, у нас лучшая в мире Конституция! В ее основе граф Михаил Михайлович Сперанский. В 1809 году он написал прекрасный труд «Введение к уложению государственных законов» и тогда решил нетривиальную задачу: как, не свергая царя-батюшку, создать правительство, парламент, независимую судебную систему, провинции, регионы, губернии. Это лучшая модель и тогда, и сейчас. У нас президент не входит ни в законодательную, ни в судебную, ни в исполнительную власть. У тех же американцев президент лично возглавляет правительство, премьера у них нет вообще, и он руководит государственными департаментами, – министерствами, по-нашему. У нас президент – гарант Конституции, глава государства.
В принципе, мы с Сергеем Сергеевичем написали, что, если не возникают экстренные ситуации, президент может заниматься самосовершенствованием, йогой, и только когда возникнет конфликт между правительством и парламентом, надо слезать с печи, менять премьера или объявлять досрочные выборы. То есть повседневной работы у президента нет. Он должен смотреть, чтобы власти работали сбалансированно.
Но в России свои традиции, культурные корни, и первое лицо все равно во все должен вникать и вмешиваться. Наша модель работала идеально, когда премьером был Евгений Максимович Примаков.
Почему?
- Его правительство, а я имел честь с ним работать, имело большинство в Госдуме и в Совете Федерации. Это было правительство парламентского большинства. В его деятельность ни разу не смешался президент Ельцин и его администрация, потому что это не их дело. Это самостоятельное авторитетное правительство.
Но периоды бывают разные. Фактическая и юридическая Конституция могут идеально не совпадать. Как в начале мы написали то, чего нет, – все совпадало. Потом жизнь уводит в сторону и возникает вопрос, как соединить жизнь и Конституцию. Для этого есть специальные инструменты – Конституционные законы, например. Мы можем внести три слова в новый закон о правительстве, и у нас будет правительство парламентского большинства. У нас есть Конституционный суд, который может толковать Конституцию, давать разъяснение ее смыслов. Мы можем все время подгонять основной закон к реальности, чтобы он не был пустым, фиктивным документом, а работал.
Как часто нужно вносить правки в Конституцию? Насколько быстро идет процесс изменения общества?
- Раз в 200 лет. Но возможно и чаще вносить правки. Допустим, в 2020 году мы внесли поправки в Конституцию, затронув 15% текста. Я считаю, по каждому из вопросов можно было принять специальный конституционный закон и не трогать сам текст Конституции. Если мы начинаем менять Конституцию, то это дает три года безвластия в среднем. Но наша Конституция прожила 30 лет, дай бог ей здоровья, а в мире конституции живут 17 лет и не больше. Статистику портят американцы – у них Конституции больше 200 лет.
Но и наша Конституция уже долгожитель. В мировой классификации она получила высочайшую оценку и называется самой развивающейся. Мы можем, в связи с изменяющимися обстоятельствами, принимать конституционные законы. Они действуют вместе с Конституцией, но не меняют текст.
Конституция растет вместе с нами?
- Да, как новый возраст – новая обувь.
Это не про общество потребления!
- Конечно. Конституция – это фундамент, стены, хорошая крыша, которая не течет. Как внутри ставить мебель, какие сделать обои, какие ковры, – это зависит от нас с вами сегодня.
Когда писалась Конституция, некоторые формулировки десятки раз переписывались. Почему так происходило? Почему это было длительным процессом?
- Во-первых, не переписывались десятки раз, но, когда уже было Конституционное совещание, надо было согласовывать разные интересы, разные взгляды, разные подходы.
Уравновесить их?
- Конечно, найти лучший вариант, не потеряв первоначальный смысл. У нас же не зря говорят, что лучшее – враг хорошего. Можно так наулучшать, что ничего не останется. Все страны шли от абсолютной монархии к конституционной, создавали парламент, или Национальное собрание во Франции, или еще что-то.
Россия опять пошла своим путем. У нас на 40 лет раньше возник очень сильный независимый суд. Кстати, день юриста 3 декабря – это день, когда Александр Второй подписал судебные уставы. Мы создали такую судебную власть, которой никогда не было, а это – одна их трех ветвей власти. Я учу студентов, коллег, что у нас конституционализм начался с судебной реформы, а не с парламента, поэтому у нас Конституционный суд и вообще судебная система в основе.
Потому что россиянам, в общем, часто наплевать, что написано в законе, но для нас важное слово «справедливость». Если не по закону, но справедливо, – хорошо. Если же еще справедливо и по закону, то это просто счастье. Когда Александр Второй ввел судебную реформу, люди вдруг увидели, что справедливость возможна не где-то за морем, а у нас. Чуть не умер драматический театр, когда на суд присяжных ходили толпами люди во всех столицах губерний, я уж не говорю про Санкт-Петербург и Москву. Этот импульс, что свобода возможна, записан в Конституции. Это самый главный камешек.
Вы могли бы рассказать, как проходила работа над разделом о главе государства?
- Здесь боролись два подхода. Первый был реализован поправками еще в 1991 году, что президент возглавляет правительство, вот пусть за все и отвечает. С одной стороны, понятно, – хочется, чтобы быстрее менялась экономика, чтобы было жить лучше, но это совершенно нестабильная система. Если президент во главе власти – считай, Конституция очень быстро умрет, потому что все шишки полетят на одного человека. Вторая точка зрения, которая победила, была наша и Сергея Сергеевича с графом Сперанским о том, что президент – вне ветвей власти. Это баланс, стабильность всего политического режима.
Говорят, что Ельцин внес 16 правок, это правда?
- Ельцин внес 9 редакционных правок. Мы с Сергеем Сергеевичем боялись, что он забракует главу о президенте. Сейчас, 30 лет спустя можно говорить, что мы называли ее «российской моделью британской королевы».
Это не должно было ему понравиться?
- Мы боялись, что это ему не понравится. Он во все хотел вмешиваться, как любой лидер в нашей стране. Но, как ни странно, этот раздел остался почти без изменений, были лишь поправки, которые касались Совета Федерации.
Я громко спорил с президентом, что я считаю, что членом правительства можно стать, став депутатом, получив какой-то опыт, придя с практики. Как в Британии, где, чтобы стать министром, надо стать членом Палаты общин. У нас была какая-то теоретическая идея: если ты депутат, сложи министерский портфель. Если ты министр, то не можешь быть депутатом. Я пытался доказать, что у нас не так много профессиональных людей, которых можно сделать министрами, и которые могли бы говорить на одном языке с парламентом.
Честно говоря, когда мы эту грань провели, мы заложили конфликт. В Госдуме все были обижены: все хотят быть министрами, но места нет. Министры все обижены: «Мы стараемся, а вы нас не поддерживаете». Я тогда попытался эту идею провести, но Борис Николаевич сказал: «Ладно, два года переходный период, можно быть депутатом и министром, а потом разведем». Такая была дискуссия.
Очень важный момент – слово «подряд» в одной из формулировок о том, что одно и то же лицо не может занимать должность президента больше двух сроков подряд. Это слово появилось не благодаря Ельцину?
- Нет, он этого не заметил. Наверное, и у нас с Сергеем Сергеевичем это выскочило автоматически. Больше двух сроков подряд – а как же еще в России, когда кипят страсти, за окном революция. Какие два срока?
Это казалось чем-то невероятным?
- Да, чем-то недостижимым, и в голову никому не приходило, что это имеет значение. На самом деле, это и не имеет никакого значения.
Должность вице-президента упразднили. Но до этого Янаев конфликтовал с Горбачевым и был одной из главных фигур в ГКЧП, а Руцкой бросил вызов Ельцину. Как вы считаете, это вопрос персоналий или просто такой пост в России не может существовать?
- Такой пост не для России.
Почему?
- Это угроза, призрак двоевластия на самом верху, если первое лицо и его ближайший заместитель могут вступить в конфликт. В моем проекте закона – только президент.
Надо знать историю страны: двоевластие для России – всегда страшная штука. Ельцин в тот момент был в первой официальной поездке во Францию, и звонит мне ночью: «Сергей Михайлович, впишите вице-президента». Я ему начинаю рассказывать, что, мол, Борис Николаевич, двоевластие нельзя делать в нашей стране. Но он: «Я вас очень прошу, впишите вице-президента». Читаю список делегации, с ним Геннадий Эдуардович Бурбулис, царствие ему небесное. Понятно, кто хотел стать вице-президентом. Я потом ему объясняю: «Геннадий, придут выборы, и то, что ты умный человек, никого не интересует. На выборах надо в вице-президенты взять того, кто может добавить голосов». Конечно, коммунист, усатый, герой СССР, он принес эти самые дополнительные голоса и стал вице-президентом, но все закончилось революцией. То же самое произошло у Горбачева с Янаевым. Мне кажется, на этих двух примерах нашей истории надо понимать, что вице-президент для нашей конституционной системы – это просто беда.
На самом деле, у нас второе лицо, – это председатель правительства. Это нормально, он замещает президента, когда тот не может исполнять обязанности. Третье лицо – председатель Совета Федерации.
Я задаю студентам вопрос: почему председатель Совета Федерации? Если человек находит решение, я ставлю зачет автоматически. Потому что Совет Федерации – постоянный, вечный орган. В Госдуму каждые пять лет выборы, а раньше каждые четыре года. В Совете Федерации меняются представители регионов, республик, но он работает постоянно. Поэтому председатель Совета Федерации – третья фигура в иерархии, и это гарантия стабильности. В 1996-1998 годах были жесточайшие конфликты президента и Госдумы: законы не принимаются, налоги не выводятся, ничего не делается. Каждый день начинается импичмент, комиссия заседает.
Это было ярко.
- В это время Совет Федерации во главе с Егором Семеновичем Строевым, дай бог ему здоровья, сыграл роль такой боярской думы. Где сидят серьезные мужики, говорят: «Вы там спорьте, но Россия должна, как караван верблюдов, идти вперед». Вот что такое у нас Совет Федерации – стабилизатор.
Какая роль новой Конституции в обеспечении суверенитета и целостности страны?
- Колоссальная. Когда принималась первая Конституция РСФСР 1918 года, на заседании Конституционной комиссии Сталин пятью голосами против трех, а Ленин ни разу не пришел на комиссии, провел право нации на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Это право, как мина замедленного действия, шло во всех Конституциях: в 1936 году это записали, и в 1977 году опять записали. Когда уже мы принимали Конституцию, то тоже были голоса, мол, давайте запишем право нации на самоопределение. Но эта мина замедленного действия разорвалась, зачем нам повторять? Мы это из Конституции убрали, у нас республики, края, области юридически имеют абсолютно одинаковые права, и ни у кого нет права уйти из единой страны. Это и есть юридический фундамент единства государства: любишь – не любишь, живешь в России.
У нас в истории все Конституции именные: Ленинская, Сталинская, Брежневская, у Хрущева был очень хороший проект, целый раздел о КПСС, – его за это и сняли. У Горбачева был проект Конституции, который академик Кудрявцев закладывал. Если бы он не свернул на союзный договор, все было бы в сто раз лучше. Но действующий глава государства Путин, первый лидер в нашей стране, придя к власти, не переписал Конституцию под себя. Он пользуется тем основным законом, который гарантирует стабильность Российского государства.
До 2020 года я говорил, что надо написать, что «брак – это союз мужчины и женщины по любви». В 2020 году записали, но там не дописано «по любви». Значит, есть еще, над чем работать.
